จากผลการวิจัยในเรื่องการใช้ดุลพินิจและอำนาจผูกพันของราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาคในการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการใช้และส่งผลกระทบต่อเทศบาล (รายวิจัย ปี 2549 เสนอตำแหน่งผู้ช่วยศาสตราจารย์ สิทธิกร ศักดิ์แสง)
ซึ่งได้ศึกษาวิจัย 2 ลักษณะ คือ การศึกษาวิจัยเอกสารและกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับเทศบาล กับการศึกษาวิจัยโดยใช้กรณีศึกษาเทศบาลในจังหวัดชุมพร
การวิจัยในเรื่องการใช้ดุลพินิจและอำนาจผูกพันของราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาคในการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการต่อเทศบาล พบว่า มีการใช้อำนาจดังกล่าวในการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการน่าจะมิใช่ทิศทางที่ถูกต้องและสวนทางกับแนวทางที่ต้องการให้ท้องถิ่นได้มีความเข้มแข็งและสามารถปกครองตนเองได้ แต่กลับเป็นการเพิ่มอำนาจให้ผู้ว่าราชการจังหวัดที่มีการทดลองนำร่องในบางจังหวัดข้างต้น มีอำนาจในเชิงรวมศูนย์อำนาจการสั่งการที่มากขึ้น แม้จะเป็นลักษณะเบ็ดเสร็จแต่ก็ขึ้นตรงต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยอันเป็นราชการส่วนกลาง ถือเป็นการดึงอำนาจไปจากราชการส่วนท้องถิ่น ที่มุ่งจะให้ประชาชนได้มีโอกาสในการปกครองตนเอง
ซึ่งการควบคุมดูแลเทศบาล จะเห็นว่ามีลักษณะเป็นการควบคุมบังคับบัญชายิ่งไปกว่าการทำหน้าที่เป็นพี่เลี้ยงคอยกำกับส่งเสริมดูแลเทศบาล ทั้งนี้เพราะผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจชี้แจง แนะนำ ตรวจสอบกิจการ เรียกรายงาน เอกสาร จากเทศบาลมาตรวจสอบได้ ตลอดจนเรียกสมาชิกสภาเทศบาลและผู้บริหารเทศบาล (นายกเทศมนตรี รองนายกเทศมนตรี) มาได้เช่นกัน ซึ่งนับว่าเป็นการขัดกับหลักการการกระจายอำนาจอย่างยิ่ง และอาจนำไปสู่ดุลพินิจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเป็นการใช้ดุลพินิจที่แทรกแซงการดำเนินการในเรื่องที่เป็นการการบริหารงานของเทศบาล ตามมาตรา 72 ในการใช้ดุลพินิจของนายอำเภอในกรณีแห่งเทศบาลตำบล หรือผู้ว่าราชการจังหวัดในกรณีเทศบาลเมืองและเทศบาลนคร เห็นว่านายกเทศมนตรี หรือรองนายกเทศมนตรีผู้ใดปฏิบัติการของเทศบาลไปในทางที่อาจเป็นการเสียหายแก่เทศบาล หรือเสียหายแก่ราชการ และนายอำเภอหรือผู้ว่าราชการจังหวัด แล้วแต่กรณี ได้ชี้แจงตักเตือนแล้วไม่ปฏิบัติตามนายอำเภอหรือผู้ว่าราชการจังหวัดแล้วแต่กรณี มีอำนาจจะสั่งเพิกถอนหรือสั่งให้ระงับการปฏิบัติของนายกเทศมนตรีหรือรองนายกเทศมนตรีนั้นไว้ก่อน แล้วรายงานให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยทราบ เพื่อให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยวินิจฉัยสั่งการ ซึ่งแม้จะเป็นการริเริ่มจากสมาชิกสภาเทศบาลก็ตาม ก็ยังเห็นได้ว่าในกรณีดังกล่าวถือเป็นการขัดกับหลักการที่ให้ผู้มาจากการแต่งตั้งทำการสอบสวนผู้มาจากการเลือกตั้ง (โดยตรง) จากประชาชน อำนาจดังกล่าวนี้สมควรที่จะเป็นของศาลมากกว่าในการที่จะวินิจฉัย แม้กระทั่งอำนาจของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย (ราชการส่วนกลาง) ในการยุบสภาเทศบาลตามคำแนะนำของผู้ว่าราชการจังหวัด (ราชการส่วนภูมิภาค) ตามมาตรา 74
ทั้งนี้รวมถึงปัญหาในการบริหารงานบุคคล การให้ได้รับเงินเดือน ยืมตัวข้าราชการ การบรรจุแต่งตั้ง การเลื่อนขั้นเงินเดือน วินัย การรักษาวินัย การออกราชการ การร้องทุกข์ การอุทธรณ์ นั้นยังต้องอยู่ภายใต้การควบคุมของส่วนกลางอีก ซึ่งนับว่าเป็นปัญหาอันสำคัญยิ่งใช้อำนาจดุลพินิจผูกพันของราชการส่วนกลางและราชการภูมิภาคในการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการที่มีกระทบต่อเทศบาล
2.ข้อเสนอแนะ
ผู้วิจัยมีความเห็นว่าการนำหลักการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการมาใช้กับประเทศไทยนั้นไม่น่าเหมาะสม เพราะเป็นแนวคิดที่นำไปสู่การรวมศูนย์อำนาจอยู่ที่ส่วนกลาง ควรจะส่งเสริมการปกครองเทศบาลในการปกครองตนเอง คือ การกระจายอำนาจให้เทศบาลตัดสินใจด้วยตนเอง โดยให้ส่วนกลางและส่วนภูมิภาคกำกับดูแลมิใช่การควบคุมการบังคับบัญชา โดยมีการสร้างหลักประกันให้เทศบาล
หลักประกันในการใช้ดุลพินิจและอำนาจผูกพันของราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาคในการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการต่อเทศบาล เป็นระบบควบคุมการกระทำในทางปกครองทั้งก่อนและหลังจากที่มีการกระทำในทางปกครองที่มากระทบต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยเฉพาะเทศบาล และจะไม่ทำให้เป็นอุปสรรคต่อการทำงานของราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาคในการกำกับดูแล เทศบาลหรือการกระทำทางปกครองใดๆไม่ว่าจะเป็นนิติกรรมทางปกครองฝ่ายเดียว หรือสองฝ่ายก็ตาม การใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ของรัฐ มี 2 รูปแบบ คือ การใช้อำนาจดุลพินิจและการใช้อำนาจผูกพัน ดังนั้นหลักการประกันในการใช้ดุลพินิจและอำนาจผูกพันของราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาคในการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการต่อเทศบาลดังนี้
2.1 หลักประกันการใช้ดุลพินิจและอำนาจผูกพันของราชการส่วนกลาง
ราชการส่วนภูมิภาคในการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการต่อเทศบาลภายในส่วนราชการ
หลักประกันการใช้ดุลพินิจและอำนาจผูกพันของราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาคในการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการต่อเทศบาลภายในส่วนราชการ ดังนี้
2.1.1 การตรวจสอบของฝ่ายปกครองและแก้ไขความผิดพลาดจากการใช้ดุลพินิจให้มีความถูกต้องก่อนการการกระทำทางปกครอง
เป็นการตรวจสอบของฝ่ายปกครองและแก้ไขความผิดพลาดจากการใช้ดุลพินิจ ให้มีความถูกต้องก่อนการกระทำในทางปกครอง ว่าได้ดำเนินการสอดคล้องกับกฎหมายที่ให้อำนาจไว้หรือไม่ ถูกต้องตามหลักนิติรัฐในการกระทำทางปกครอง อันส่งผลกระทบถึงเทศบาล ทั้งนี้ก็เพื่อนำไปสู่รูปแบบการปกครองที่ดี (Good Governance) และสร้างความเข้มแข็งให้กับเทศบาลภายใต้หลักธรรมภิบาล
2.1.2 การตรวจสอบของฝ่ายปกครองและแก้ไขความผิดพลาดจากการใช้
ดุลพินิจให้มีความถูกต้องในการการกระทำทางปกครอง
เป็นการควบคุมการใช้ดุลพินิจและอำนาจผูกพันในการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการมิให้ส่งผลกระทบต่อการทำงานของเทศบาล โดยลักษณะของการเข้ามากำกับดูแลที่เหมาะสม ดังนี้
1.เพื่อป้องกันการผิดพลาดของการทำงานของราชการส่วนท้องถิ่น
2.เพื่อดูว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ให้บริการที่จำเป็นแก่ประชาชนในท้องถิ่นอย่างไรบ้าง
3.เพื่อดูว่าบริการที่จัดทำนั้นเป็นไปตามมาตรฐานที่กำหนดไว้
4.เพื่อส่งเสริมให้การบริการมีมาตรฐานสูงขึ้น
2.1.3 การตรวจสอบฝ่ายปกครองและแก้ไขความผิดพลาดจากการใช้ดุลพินิจให้มีความถูกต้องหลังการกระทำทางปกครอง
เป็นการควบคุมการใช้ดุลพินิจและอำนาจผูกพันในการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการมิให้ส่งผลกระทบต่อการทำงานของเทศบาลและย่อมเป็นการสร้างหลักประกันในด้านสิทธิและเสรีภาพให้กับเทศบาลและประชานในอีกทางหนึ่งด้วย เป็นการอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองที่ราชการส่วนภูมิภาค ใช้และส่งผลกระทบต่อเทศบาล เทศบาลก็มีสิทธิที่อุทธรณ์ต่อฝ่ายปกครองที่มีอำนาจเหนือกว่าผู้ว่าราชการจังหวัดให้ทบทวนคำสั่งทางปกครองนั้น
2.2 หลักประกันการใช้ดุลพินิจและอำนาจผูกพันของราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาคในการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการต่อเทศบาลภายนอกส่วนราชการ
ระบบควบคุมการใช้อำนาจที่ให้อำนาจในการนำปัญหาการใช้ดุลพินิจหากไม่ชอบด้วยกฎหมายมาฟ้องร้องได้ยังศาลปกครอง ส่วนการดำเนินคดีอาญาแก่เจ้าหน้าที่ที่สั่งการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายก็เป็นสิทธิที่สามารถจะกระทำได้เช่นกันตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 โดยฟ้องร้องที่ศาลยุติธรรมไม่ใช่ศาลปกครอง นอกจากนี้ยังมีองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ เช่น ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ หรือการแยกตรวจสอบการทุจริตทางการเมืองออกจากการตรวจสอบของกฎหมาย เป็นลักษณะของศาลอาญาในทางการเมือง คือ ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง อันเป็นการควบคุมการใช้ดุลพินิจได้ถึงในระดับของรัฐมนตรีเจ้ากระทรวง (ราชการส่วนกลาง) และยังมีคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ดำเนินการควบคุมอีกทางหนึ่งด้วย
2.3 การสร้างมาตรฐานกลางในการลดการใช้ดุลพินิจ
การสร้างมาตรฐานกลางในการลดการใช้ดุลพินิจ ด้วยการนำพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 มาบังคับใช้กับราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาคและราชการส่วนท้องถิ่น เพราะได้กำหนดวิธีปฏิบัติของส่วนราชการ รวมถึงข้าราชการให้ดำเนินการไปสู่เป้าหมายด้วยวิธีการเดียวกันทั้งนี้มาตรฐานกลางนั้นสามารถนำไปใช้ในแต่ละเทศบาลที่มีความแตกต่างกันได้และให้ประชาชนเป็นผู้ตรวจสอบการดำเนินการ ด้วยหลักธรรมาภิบาล ที่สำคัญ 6 ประการ คือ 1)หลักนิติธรรม 2)หลักคุณธรรม 3)หลักความโปร่งใส 4)หลักการมีส่วนร่วม 5)หลักสำนึกรับผิดชอบ 6)หลักความคุ้มค่า
2.4 แก้กฎหมาย คือ พระราชบัญญัติเทศบาล
แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติเทศบาล เพื่อต้องการกำหนดแนวทางลดการใช้ดุลพินิจและอำนาจผูกพันที่ราชการส่าวนกลางและราชการส่วนภูมิภาคที่มีผลต่อเทศบาลในลักษณะการกำกับดูแลให้ชัดเจน โดยเรียงลำดับความสำคัญของปัญหาที่ควรจะแก้ไข ดังนี้
2.4.1 แก้ไขมาตรา 72
ในประเด็นมาตรานี้ผู้วิจัยพบปัญหาทั้งจากการวิจัยเอกสารและการวิจัยภาคสนามจากแบบสอบถามและการสัมภาษณ์เชิงเจาะลึก ผู้ว่าราชการจังหวัดในกรณีเทศบาลเมือง นายอำเภอในกรณีเทศบาลตำบล (ราชการส่วนภูมิภาค) เห็นว่านายกเทศมนตรีหรือรองนายกเทศมนตรี ผู้ใดปฏิบัติการของเทศบาลไปในทางที่อาจเป็นการเสียหายต่อเทศบาลหรือเสียหายแก่ราชการและนายอำเภอหรือผู้ว่าราชการจังหวัดแล้วแต่กรณี ได้ชี้แจง แนะนะตักเตือนแล้วไม่ปฏิบัติตามนายอำเภอหรือผู้ว่าราชการจังหวัด แล้วแต่กรณี มีอำนาจที่จะสั่งเพิกถอนหรือสั่งให้ระงับการปฏิบัติของนายกเทศมนตรีหรือรองนายกเทศมนตรีนั้นไว้ก่อน แล้วให้ผู้ว่าราชการจังหวัดรายงานรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย (ราชการส่วนกลาง) วินิจฉัยสั่งการตามสมควร ควรแก้ไขเป็น ผู้ว่าราชการจังหวัดในกรณีเทศบาลเมือง นายอำเภอในกรณีเทศบาลตำบล (ราชการส่วนภูมิภาค) เห็นว่านายกเทศมนตรีหรือรองนายกเทศมนตรี ผู้ใดปฏิบัติการของเทศบาลไปในทางที่อาจเป็นการเสียหายต่อเทศบาลหรือเสียหายแก่ราชการและนายอำเภอหรือผู้ว่าราชการจังหวัดแล้วแต่กรณี ได้ชี้แจง แนะนะตักเตือนแล้วไม่ปฏิบัติตามนายอำเภอหรือผู้ว่าราชการจังหวัด แล้วแต่กรณี มีอำนาจร้องขอต่อศาลให้ศาลสั่งเพิกถอนหรือสั่งให้ระงับการปฏิบัติของนายกเทศมนตรีหรือรองนายกเทศมนตรีนั้น เป็นการลดการใช้ดุลพินิจของราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาค
2.4.2 แก้ไขความ
ใน “ส่วนที่ 6 การควบคุมเทศบาล” ให้ใช้ความต่อไปนี้แทน “ส่วนที่ 6” “การกำกับดูแลเทศบาล” ด้วยเหตุผลที่ว่าการควบคุมดูแลนั้นจะมีความเข้าใจผิดกลายเป็นการบังคับบัญชา
2.4.3 แก้ไขมาตรา 71
ในประเด็นเรื่องการควบคุมกำกับดูแลเทศบาลจากหลักการดังกล่าวเป็นการล่อแหลมในการใช้อำนาจในลักษณะที่ควบคุมการบังคับบัญชามากกว่าการกำกับดูแลเทศบาล จึงจำเป็นต้องมีการแก้ไขเป็นการกำกับดูแลเทศบาล เพื่อให้เป็นมาตรฐานเดียวกันองค์การบริหารส่วนจังหวัด องค์การบริหารส่วนตำบล ที่เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบทั่วไป โดยกฎหมายเฉพาะแต่ละฉบับเขียนไว้ให้ส่วนราชการภูมิภาค(ผู้ว่าราชการจังหวัดกำกับดูแลองค์การบริหารส่วนจังหวัด นายอำเภอกำกับดูแลองค์การบริหารส่วนตำบล) กำกับดูแล มิใช่การควบคุมดูแลเหมือนเทศบาล
2.4.4 แก้ไขมาตรา 13
ในประเด็นของการยุบ เลิก เทศบาลนั้นควรทำเป็นพระราชกฤษฎีกาหรือกฎกระทรวง เพื่อให้คณะรัฐมนตรีมีความเห็นชอบ ไม่ใช่ให้อำนาจรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยออกประกาศกระทรวง ซึ่งเป็นการใช้อำนาจดุลพินิจกว้างและอิสระเกินไป จึงควรให้คณะรัฐมนตรีกลั่นกลองอีกชั้นหนึ่งในการยุบ เลิก เทศบาล
2.4.5 แก้ไขมาตรา 73
ในประเด็นที่รัฐมนตรีสั่งให้นายกเทศมนตรี รองนายกเทศมนตรี ประธานสภาเทศบาล รองประธานสภาเทศบาล ผู้ใดออกจากตำแหน่ง โดยความเห็นของผู้ว่าราชการจังหวัดที่เข้ามาสอบสวน ตรวจสอบ นั้นควรแก้ไข ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดตรวจสอบ เมื่อมีมูลความผิดจริงก็ร้องขอต่อศาล ให้ศาลเป็นผู้ตรวจสอบว่าได้ทำความผิดหรือไม่ ถ้าศาลตรวจสอบว่าได้กระทำความผิด ก็ให้ผู้นั้นออกจากตำแหน่ง เป็นการลดอำนาจดุลพินิจของผู้ว่าราชการจังหวัด (ราชการส่วนภูมิภาค) และอำนาจของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย (ราชการส่วนกลาง) อีกทางหนึ่งด้วย
2.4.6 แก้ไขมาตรา 48 ทวาวีสติ
ใน เรื่อง การเปรียบเทียบปรับในคดีละเมิดเทศบัญญัติ ควรลดการใช้อำนาจดุลพินิจของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยให้เป็นอำนาจผูกพัน คือ รัฐมนตรีออกประกาศกระทรวงให้นายกเทศมนตรี รองนายกเทศมนตรี ปลัดเทศบาล รองปลัดเทศบาล หรือหัวหน้าส่วนราชการในเขตเทศบาลนั้นมีอำนาจเปรียบเทียบปรับคดีละเมิดเทศบัญญัติได้
2.4.7 แก้ไขมาตรา 48 ปัญจทศ และ 48 โสฬส
ในเรื่องความเป็นนายกเทศมนตรีและรองนายกเทศมนตรีสิ้นสุดลงในกรณีฝ่าฝืน มาตรา 48 จตุทศ เห็นว่าเป็นผู้มีส่วนได้เสียในสัญญากับเทศบาลหรือกิจการที่กระทำแก่เทศบาลไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อม นั้นควรแก้ไขให้เป็นอำนาจของศาลเป็นผู้ตรวจสอบและวินิจฉัย ไม่ใช่เป็นอำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้วินิจฉัย
5. ตราพระราชบัญญัติรายได้ของท้องถิ่น
เนื่องจากรายได้ของท้องถิ่นตามกฎหมายที่ให้ท้องถิ่นมีรายได้ เช่น ภาษีอากร ค่าธรรมเนียม ค่าใบอนุญาตและค่าปรับ นอกจากนั้นก็จะเป็นรายได้ที่รัฐอุดหนุนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทำให้ท้องถิ่นมีรายได้ไม่ชัดเจนและไม่เป็นธรรมแก่ท้องถิ่น เพื่อให้ท้องถิ่นมีรายได้ที่ชัดเจนจึงต้องมีการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยรายได้ของท้องถิ่นขึ้น
Search